Terzi: ‘Giustizia italiana troppo lenta: riforma indispensabile’

di GIULIO TERZI

La missione effettuata il 20 giugno scorso al Palais des Nations di Ginevra dalla delegazione del Partito Radicale e del Comitato Globale per lo Stato di Diritto, con Matteo Angioli e Laura Harth, ci ha consentito di coinvolgere ulteriormente gli organi più direttamente interessati delle Nazioni Unite e i Paesi membri a noi più vicini, al nostro quotidiano impegno di militanti radicali , in sostegno dello Stato di Diritto e della democrazia liberale in tutto il mondo. Credo sia molto importante inquadrare il dibattito odierno sulla riforma – o meglio sulle riforme – della Giustizia in Italia nella sua vera dimensione transazionale e globale. E questo essenzialmente per due motivi:
1) tra i fattori che influiscono sull’erosione della democrazia liberale non ve ne è probabilmente nessuno più sensibile di quello della Giustizia, della sua strutturazione istituzionale e normativa, della sua applicazione formale e sostanziale;
2 ) per l’Italia la “questione Giustizia” assume un carattere del tutto speciale: per le condizioni che caratterizzano sia la Giustizia penale, sia la Giustizia civile , soprattutto in relazione ai Trattati e intese internazionali di cui in nostro paese è parte. Sono non pochi gli ambiti del nostro Sistema di Giustizia ad essere stati oggetto, per decenni, di interlocuzioni spesso tormentate e sofferte con le principali Istituzioni Europee, in particolare il Consiglio d’Europa, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), la Commissione e altre istanze della governance politica Europea. Per questi due motivi, il primo quello della rilevanza transnazionale e globale della “questione Giustizia” nell’attuazione dello Stato di Diritto e nell’auspicato rilancio della democrazia liberale, e il secondo quello della credibilità dell’Italia nel rispettare gli impegni presi in un campo di estrema importanza per il futuro dell’Unione, le riforme necessarie da apportare alla giustizia penale e a quella civile costituiscono un’inderogabile esigenza anche per la nostra politica estera, per l’affermazione del nostro ruolo e interesse nazionale.
Lo stato della Giustizia nei diversi Paesi influisce considerevolmente sulle rilevazioni di Freedom House. Esse mostrano quanto persistenti siano le tendenze involutive dello Stato di Diritto:
– La democrazia ha affrontato la sua crisi più grave negli ultimi decenni del 2017, in quanto i suoi principi fondamentali, tra cui le garanzie di elezioni libere ed eque, i diritti delle minoranze, la libertà di stampa.
– Settantuno paesi hanno subito un netto deterioramento dei diritti politici e delle libertà civili, solo 35 hanno visto un miglioramento. Siamo nel dodicesimo anno consecutivo di declino globale delle libertà. 113 paesi hanno visto un netto calo e solo 62 hanno registrato un netto miglioramento.
– Gli Stati Uniti sembrano aver considerevolmente ridimensionato, se non abbandonato, il loro ruolo tradizionale di sostenitori dei Diritti Umani e delle libertà democratiche a livello globale, mentre vi sono sintomi involutivi anche sul piano interno.
– Per quanto riguarda i progetti di riforma della giustizia penale che influiscono sulla credibilità e quindi sul ruolo internazionale del nostro Paese, prioritario rilievo deve essere dato a un efficace contrasto della corruzione. Nell’ultimo Rapporto 2017 di Transparency International, si constata che l’indice della “corruzione percepita” – Corruption Perception Index – situa l’Italia al 54° posto nel 2017, con dati verificabili in costante peggioramento negli ultimi sei anni. Tra i Paesi UE una posizione così arretrata nella lotta alla corruzione viene condivisa con noi soltanto da Slovacchia, Croazia, Grecia, Romania, Ungheria e Bulgaria. Ventun Stati membri, tra i quali alcuni non certo esenti – come Cipro e Malta – da corruzione e criminalità organizzata, si piazzano meglio dell’Italia. Tutti gli altri cinque Paesi fondatori stanno ai primi 23 posti.
– Se qualcuno sospettasse che queste statistiche peccano di eccessivo tecnicismo, o magari di ” partito preso” verso di noi – non manca mai chi addebita ad altri le cause dei nostri malanni – c’è una miriade di altre rilevazioni e dati che convergono nel sottolineare il male devastante della corruzione per la società e l’economia italiana, e per il ruolo internazionale dell’Italia. Basti scorrere il Corriere della Sera di ieri, nel reportage sull’ Happiness Research Institute di Copenaghen: il 75% delle variazioni di qualità della vita dipende, secondo il World Happiness Report delle Nazioni Unite, dall’azione dei Governi. Nella relativa graduatoria, troviamo sempre in testa i Nord Europei, e sempre l’Italia molto dopo, in questa graduatoria al 47° posto. L’Italia, dicono anche questi rapporti, risulta penalizzata soprattutto dalla corruzione, definita da alcuni economisti un’orribile “tassa sui poveri” per le risorse che sottrae al bilancio dello Stato, all’assistenza, e per i sovra-costi che genera per i servizi pubblici e le infrastrutture necessarie al Paese.
– Quanto all’Unione Europea è difficile pensare che si possa ragionare oggi in termini diversi da quanto aveva deliberato il Parlamento Europeo nella sua Risoluzione del 25 ottobre 2016 per istituire un meccanismo UE in materia di democrazia, Stato di Diritto e Diritti fondamentali. Vale la pena ricordare alcuni passaggi di quella Risoluzione per comprendere come le diverse proposte che si confrontano ora in tema di riforma della Giustizia in Italia, debbano contribuire a “plasmare una cultura condivisa dello Stato di diritto quale valore universale nei 28 Stati membri e nelle istituzioni dell’UE” (Ris. Precitata, par. B); “che è pertanto di vitale importanza istituire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza confini interni” (par. I); “che la salvaguardia dello Stato di diritto e di efficaci sistemi giudiziari indipendenti svolge un ruolo centrale nel creare un ambiente politico positivo, in grado di ripristinare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni, e quindi anche un ambiente favorevole agli investimenti e in grado di fornire una maggiore prevedibilità delle norme e favorire la crescita sostenibile” (par. M); ” [a fronte del] costo della non Europa nel settore della criminalità organizzata e della corruzione …l’integrazione degli attuali meccanismi di controllo …come il quadro di valutazione sulla giustizia e le relazioni anticorruzione … permetterebbero economie per 70 miliardi di € l’anno. [stimati peraltro nel 2016].”
– Il Consiglio d’Europa, la Commissione di Venezia, organizzazioni come Transparency International e altre hanno fornito da tempo indicazioni sulle riforme nel campo della Giustizia penale e civile. Sulle prime, l’obiettivo della lotta alla corruzione è stato riaffermato costantemente. Gli strumenti sono chiari. Il modo in cui graduarli è il nodo del dibattito tra le forze di Governo e in Parlamento. Daspo – esclusione perpetua dagli affari con la PA dopo una condanna in primo grado, agenti sotto copertura, appropriazione indebita perseguibile d’ufficio, ampliamento del novero dei reati perseguibili, sono almeno in parte misure che il Gruppo europeo anticorruzione e l’Ocse ci sollecitavano da tempo. Pure in discussione la revisione dei termini abbreviati di prescrizione, le possibili innovazioni sulle intercettazioni e sui “whistle blowers”. Le decisioni che saranno adottate non saranno certamente neutre per le valutazioni che Governi e Istituzioni Europee daranno sull’idoneità della riforma in Italia ad attuare gli impegni che abbiamo sottoscritto con i Trattati europei e il Consiglio d’Europa. La Giustizia penale esige – secondo quanto i nostri partner si aspettano un salto di qualità prevenzione e repressione del crimine. Lotta alla corruzione/criminalità organizzata sono temi centrali per i rapporti non solo economici, ma anche politici, di cooperazione giudiziaria, di sicurezza tra noi e gli altri partener EU. Al tempo stesso esperienze negative fatte dal nostro Paese hanno aperto da vent’anni una contrapposizione tra quanti – in una semplificazione estrema ma diffusa – si riconoscono nelle schiere dei “giustizialisti” da un lato e dei “garantisti” dall’altro. Ci deve perciò essere un’attenta consapevolezza che i principi di legalità dello Stato di Diritto, di cui il mondo radicale si è sempre fatto incondizionato portavoce, devono essere osservati con il massimo scrupolo. Giusto processo, esecuzione della pena, condizione carceraria, esclusione della tortura, procedimenti interdittivi per presunte attività mafiose, sono solo alcune delle voci che stanno a ricordare le difficoltà di trovare sempre il dovuto punto di equilibrio.
– In tema di giustizia civile, la considerazione immediata che si deve fare riguarda la situazione attuale in rapporto all’interesse nazionale a sostenere l’economia del Paese e la sua globalizzazione.
L’efficienza della giustizia civile incide sensibilmente sulla positiva valutazione dell’investimento in un dato Paese. Negli ultimi anni diversi studi promossi ad esempio dalla Banca d’Italia e da enti di ricerca come la Fondazione Luigi Einaudi Onlus sono giunti a conclusioni analoghe. Gli investimenti internazionali – IDE- volti all’acquisizione di partecipazioni durevoli in un’impresa estera o alla costituzione di una filiale all’estero che comportano un certo grado di coinvolgimento dell’investitore nella direzione e gestione dell’impresa partecipata o costituita, sono condizionati dai tempi lunghi nell’applicazione dei contratti e dall’incertezza nella conclusione di una vicenda giudiziaria. Aspetti che scoraggiano l’ingresso nel mercato di nuove imprese e allontanano gli investimenti che tendono a concentrarsi dove i contenziosi si risolvono celermente. La reputazione a livello globale – segnalava lo studio della Fondazione Einaudi – è sempre più un fattore decisivo per favorire la competitività e l’attrattività di un Paese. Lo studio concludeva sulla base di una serie di rilevazioni statistiche comparative che – nonostante i punti di forza costituiti dagli indicatori culturali e dallo stile di vita – esistono performance negative sotto il profilo reputazionale, così come definito ad esempio dal Reputation Institute di New York alle voci “Business environment”,” Technologically advanced” ,” Effective Government”, “Ethical country”.
E’ interessante notare come nel corso degli ultimi cinque anni l’impatto negativo delle disfunzionalità della giustizia civile sugli IDE sia parso aumentare, pur nella difficoltà di quantificarlo esattamente in presenza di una flessione generalizzata dell’investimento determinata dalla riduzione della crescita.
Nel 2013, anno in cui l’Italia era stata richiamata ripetutamente dall’UE sul problema della Giustizia civile, gli IDE in Italia erano di soli 12 Mld €, con calo del 58% rispetto a cinque anni prima, e il nostro Paese si ritagliava un modesto 1,6%del totale mondiale di IDE, a fronte del 2,8% spagnolo, 3,1% tedesco, 4,85% francese e 5,8% britannico. Le ragioni del mancato afflusso di capitali – concludeva lo studio della Fondazione Einaudi – non vanno attribuite solamente alla lentezza della giustizia civile ma essa ne è innegabilmente uno dei fattori principali.
Nella stessa direzione va la pubblicazione dello scorso ottobre “La giustizia civile in Italia: le recenti evoluzioni”, promossa dalla Banca d’Italia. In sintesi, alcuni punti sollevati dal Rapporto devono essere ben tenuti presenti:

* La durata dei procedimenti in Italia resta molto elevata, con differenze significative tra tribunali, che possono riflettere anche disfunzioni di natura organizzativa. L’evidenza suggerisce che la recente revisione della geografia giudiziaria non avrebbe ancora prodotto miglioramenti sotto il profilo della capacità di smaltimento degli uffici, ma avrebbe invece contribuito al calo del contenzioso ordinario nelle aree interessate.
* La rilevanza di un sistema giudiziario efficiente può essere facilmente apprezzata se si assume la tesi che assimila l’impresa a una rete di relazioni contrattuali di varia natura (finanziaria, lavorativa e commerciale). Ne consegue che condizioni di efficienza produttiva e allocativa possono essere raggiunte solo se tutti questi contratti ricevono adeguata tutela. In assenza, l’impresa incontrerà difficoltà a finanziarsi; vedrà aumentare l’incertezza e i costi connessi con le controversie che si instaurano con i lavoratori e i partner commerciali; sarà disincentivata dall’effettuare investimenti, soprattutto in attività innovative e rischiose, più difficili da tutelare; sarà indotta a scelte subottimali in tema di organizzazione della produzione e struttura interna . L’insieme di tutti questi fattori ostacola il raggiungimento di soglie dimensionali efficienti.
CONCLUSIONI – Le analisi empiriche hanno mostrato che durate più elevate dei processi hanno effetti negativi sulla partecipazione delle imprese alle catene globali del valore (Accetturo et al., 2015) e sulla loro dimensione (Giacomelli e Menon, 2016). Giacomelli e Menon mostrano che una riduzione della durata delle procedure civili del 50 per cento accrescerebbe le dimensioni medie delle imprese manifatturiere di circa il 10 per cento. Inoltre, le inefficienze della giustizia peggiorano le condizioni di finanziamento delle famiglie (Fabbri e Padula, 2004) e delle imprese (Jappelli et al., 2005; Magri, 2010). Jappelli et al. stimano che un aumento dei pendenti di 10 casi per 1000 abitanti genera una riduzione del rapporto tra prestiti e PIL dell’1,5 per cento. Infine, Coviello et al. (2017) trovano che i ritardi nei tempi di consegna dei lavori pubblici crescono laddove la giustizia è più inefficiente, a causa della riduzione del valore atteso della sanzione comminata.

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